O Império Informal: Duas Potências Médias, Um Desafio

Nos últimos anos, os decisores políticos ocidentais têm-se consolado com uma narrativa: que a interdependência económica com a China acabaria por civilizar a relação, que o comércio faria o que a diplomacia não conseguia e que a ascensão do poder chinês se manifestaria da mesma forma que as potências emergentes do passado, através de frotas, bandeiras e fronteiras redesenhadas pela força.  Não escrevemos nosso novo livro, *Dinâmicas australianas, brasileiras e chinesas: uma investigação sobre a ordem global em evolução*, para confirmar essa narrativa. Escrevemos porque essa narrativa está errada e porque essa interpretação equivocada acarreta um alto custo para todas as democracias exportadoras de recursos, não apenas para as duas que estudamos mais detalhadamente.

A China não está a construir um império da forma como os impérios foram historicamente construídos. O que a China construiu, em vez disso, é mais discreto e, em alguns aspetos, mais duradouro: uma estrutura de dependência composta por refinarias de minério, terminais de contentores, contratos de transporte marítimo e monopólios de transformação, uma arquitetura concebida de modo a que o custo de desafiar Pequim aumente constantemente ao longo do tempo, enquanto o custo da acomodação desaparece discretamente na rotina normal dos negócios. Chamamos a isto o «império informal» da China. Não precisa de conquistar ninguém. Precisa apenas de paciência e de controlo suficiente sobre os pontos-chave do comércio, de modo a que a maioria das nações considere cada vez mais difícil justificar a resistência perante os seus próprios cidadãos.

Para compreender como isto funciona na prática — não como teoria, mas como experiência nacional vivida —, estruturámos o livro em torno de uma comparação detalhada: a Austrália e o Brasil. Duas democracias. Duas economias ricas em recursos e exportadoras de matérias-primas no hemisfério sul. Duas nações que partilham muito em termos estruturais e que, no entanto, chegaram a pontos diferentes no espectro entre a resistência e a acomodação. Isto não constitui um veredicto sobre o caráter ou a sabedoria de nenhum dos dois países. Trata-se de um estudo de caso sobre como a mesma arquitetura de dependência pode manifestar-se de forma tão diferente, dependendo das matérias-primas específicas envolvidas, das alianças já estabelecidas e de décadas de investimento anterior que a atual liderança de nenhum dos países controla totalmente. Qualquer potência intermédia detentora de matérias-primas de que a China necessita deve ler ambas as partes desta história como um espelho do seu próprio futuro possível.

Abandonar um termo inútil

Antes de fazer essa comparação com honestidade, tivemos de eliminar um termo que já não tem utilidade: o «Sul Global». É uma das expressões mais abusadas e analiticamente enganosas nos comentários internacionais, um termo que sugere um bloco coerente de nações historicamente marginalizadas, solidárias contra o domínio ocidental, quando, na prática, se tornou um disfarce retórico que as grandes potências vestem quando lhes convém.

A Austrália e o Brasil são, no nosso quadro de referência, o verdadeiro exemplo: nações moldadas por histórias de exploração colonial, ainda estruturalmente dependentes das exportações de matérias-primas, ainda expostas ao poder de fixação de preços « » de quem quer que esteja a comprar o seu minério ou a sua soja nesta década. A China, a Rússia e, cada vez mais, a Índia são algo diferente: grandes potências estabelecidas ou em ascensão com histórias imperiais, lugares permanentes à mesa das instituições globais e, nos casos da China e da Rússia, um projeto ativo de reescrever as fronteiras e as regras da ordem atual. Chamar a todos estes atores de membros do mesmo «Sul Global» não esclarece nada. Isso reduz o mundo a uma falsa simetria, na qual um exportador de soja e um membro permanente do Conselho de Segurança da ONU, dotado de armas nucleares, são tratados como companheiros de viagem. Não o são. E essa confusão não é acidental. É um dos instrumentos mais subtis do conjunto de ferramentas do império informal, útil precisamente porque desencoraja países como a Austrália e o Brasil de reconhecerem o quanto têm, na verdade, em comum enquanto alvos da mesma estratégia.

A Arquitetura da Dependência

Se retirarmos a linguagem diplomática, a estratégia da China em relação às economias de recursos assenta numa única ideia: controlar a fase de transformação, e não apenas o recurso. A extração não é onde reside a vantagem. A refinação é que é.

Tomemos como exemplo as terras raras. A China é responsável por cerca de dois terços da extração global, mas controla mais de quatro quintos da capacidade mundial de refinação e já demonstrou vontade de utilizar essa disparidade como arma, restringindo as exportações de gálio e germânio, matérias-primas essenciais tanto para a indústria transformadora avançada como para a produção de defesa. Ou tomemos o lítio, onde a Austrália produz uma parte substancial da oferta mundial de matéria-prima e, no entanto, vê o valor económico desse recurso em grande parte retido até que o minério passe pelas refinarias chinesas. Possuir a mina acaba por ser muito menos importante do que possuir o que o minério se torna. Essa é toda a lógica da integração vertical, e aplica-se com igual força a qualquer exportador de matérias-primas, independentemente de qual o governo que por acaso esteja em Brasília ou em Canberra num determinado ano.

Acrescente-se a isto uma rede logística física, um porto de águas profundas no Peru financiado pela China, concebido para servir de âncora a um corredor transcontinental que liga o comércio do Pacífico ao do Atlântico, operações agrupadas ligadas à China em ambas as entradas do Canal do Panamá, e surge um padrão: infraestruturas discretamente concebidas para que certos fluxos comerciais se tornem, ao longo do tempo, não apenas convenientes, mas efetivamente obrigatórios.

Existe também uma camada mais sombria por baixo da camada formal. No Brasil, as baixas taxas de inspeção de contentores e a opacidade das operações portuárias verticalmente integradas criaram condições exploradas por organizações criminosas transnacionais como o Primeiro Comando da Capital, que transportam mercadorias ilícitas juntamente com exportações agrícolas legítimas. Não se trata tanto de uma falha de governação brasileira, mas sim de um subproduto estrutural de um sistema logístico concebido noutro local, em benefício de terceiros. Isso ecoa uma economia colonial brasileira do século XVIII documentada na «Arte de Furtar» — «A Arte de Roubar» —, na qual o comércio ilegal tolerado não era um deslize, mas uma característica inerente a um sistema imposto externamente, que mantinha as elites locais dependentes e leais a um poder externo. O Tratado de Methuen conta uma versão da mesma história: acesso privilegiado assegurado através de canais informais, dependência disfarçada de comércio. A China não inventou este padrão. Reconstruiu-o numa escala que nenhum império do século XVIII poderia ter imaginado, e trata-se de um padrão que tem sido imposto de fora às economias de recursos há séculos; a experiência que o Brasil tem hoje deste padrão tem raízes profundas que antecedem qualquer escolha política recente.

Brasil: Uma integração profunda, não uma simples escolha

É verdadeiramente difícil exagerar a dimensão da integração do Brasil com a China: o comércio bilateral ultrapassou os 181 mil milhões de dólares em 2023. Em 2024, a China absorvia 73 por cento das exportações brasileiras de soja e mais de 71 por cento do seu minério de ferro. Nesse mesmo ano, o petróleo tornou-se o maior produto de exportação do Brasil, com 44 por cento das remessas com destino à China.

É importante ser honesto sobre como isto aconteceu. O Brasil não decidiu simplesmente, uma manhã, subordinar a sua economia à procura chinesa. O Cerrado, uma vasta savana do interior outrora considerada demasiado ácida para uma agricultura de grande escala, foi transformado ao longo de décadas, através de enormes investimentos tecnológicos e em infraestruturas, numa das regiões agrícolas mais produtivas do mundo, numa altura em que a procura chinesa por soja e proteínas estava em alta e poucos outros compradores conseguiam absorver volumes dessa magnitude. Empresas brasileiras como a Vale, a JBS e a CBMM — esta última a controlar cerca de 97 por cento da oferta mundial de nióbio — são, por direito próprio, intervenientes globais verdadeiramente formidáveis. A integração do Brasil com a China reflete vantagens comparativas reais na agricultura e na mineração, desenvolvidas e perseguidas de boa-fé como uma estratégia de desenvolvimento legítima, e não meramente uma renúncia à soberania.

O custo dessa trajetória, porém, merece um tratamento igualmente honesto. Acompanhamos um processo documentado a que chamamos de «reprimarização territorial», em que o crescimento se concentra nas regiões exportadoras de matérias-primas, enquanto o núcleo industrial se contrai. A participação da indústria transformadora no PIB brasileiro caiu de 25,6% em 2000 para 20,8% em 2022, e um excedente comercial em produtos manufaturados transformou-se num défice substancial. O investimento chinês na produção brasileira de veículos elétricos é frequentemente apresentado a nível interno como um sinal de progresso; consideramos que merece uma análise mais aprofundada, uma vez que as vantagens de pioneirismo captadas pelas empresas chinesas podem tornar mais difícil para o Brasil construir essa mesma capacidade industrial de forma independente no futuro.

Nada disto faz com que o posicionamento diplomático do Brasil — incluindo a sua posição sobre o quadro de paz na Ucrânia, as suas críticas ao domínio do dólar ou a sua reviravolta quanto ao papel da Huawei no 5G — seja simplesmente uma questão de não alinhamento por princípio, como é frequentemente descrito em Brasília. Mas também não se trata simplesmente de capitulação. Reflete a posição genuína e difícil de um país cujos principais grupos de interesse agrícolas e mineiros dependem fortemente da procura chinesa, operando no âmbito de um sistema democrático que tem de prestar contas a esses grupos nas urnas.

Esta é a «Armadilha da Potência Média» que descrevemos no livro: não se trata de uma única má decisão por parte de um governo, mas sim de um acúmulo de escolhas individualmente racionais, tomadas sob pressão económica real, que, coletivamente, restringem a margem de manobra futura de um país. É uma armadilha que pode fechar-se em torno de qualquer democracia dependente de matérias-primas, incluindo a Austrália, em setores onde atualmente não detém a influência que possui no minério de ferro.

Austrália: Um Baralho Diferente

A experiência da Austrália oferece um contraponto instrutivo — não porque os decisores políticos australianos fossem mais sensatos ou mais resolutos, mas porque a Austrália, por acaso, tinha um baralho diferente nas mãos.

Em 2020, Canberra apelou a uma investigação independente sobre as origens da COVID-19. A resposta de Pequim foi rápida e severa: restrições generalizadas à cevada, ao vinho, ao carvão, à carne de vaca, à lagosta, ao cobre e à madeira australianos, calibradas para infligir o máximo dano económico e forçar uma retratação política. A Austrália resistiu à pressão. Os exportadores redirecionaram os embarques, as cargas de carvão mudaram de rumo a meio da viagem e os produtores de vinho reconstruíram a distribuição no Reino Unido, na Índia e no Sudeste Asiático. Canberra seguiu o que chamamos de «dualismo gerido»: aprofundando os compromissos de segurança através da AUKUS, do Quad e dos Five Eyes, ao mesmo tempo que mantinha um envolvimento comercial pragmático com Pequim sempre que o comércio permanecia aberto.

Mas a honestidade intelectual exige que se identifique a vantagem estrutural subjacente a esse sucesso. O minério de ferro, a única mercadoria notavelmente ausente da lista de sanções de Pequim, fornece uma parte significativa da matéria-prima subjacente à própria construção e à base militar-industrial da China. Esse não é um mercado do qual Pequim possa afastar-se sem infligir graves danos a si própria. A vantagem da Austrália advinha, em grande parte, de uma geologia que não escolheu e de décadas de investimento prévio em alianças feito por governos há muito fora do poder. As principais exportações do Brasil — soja, minério de ferro vendido a uma cadeia mais diversificada, mas ainda dependente da China, e agora petróleo — não lhe conferiram, até agora, um domínio comparávelmente irredutível sobre nenhum setor chinês específico. Trata-se de uma diferença nas cartas que cada país recebeu, não de uma diferença de determinação.

Por que razão este é um teste para todos, e não apenas para eles

Seria um erro interpretar isto como uma história sobre qual dos dois países acertou. Trata-se de uma história sobre os termos em que todas as democracias exportadoras de recursos acabarão por ser postas à prova, e esses termos são determinados quase inteiramente por fatores — geologia, alianças existentes, o mix específico de matérias-primas que um país por acaso exporta — que nenhuma eleição ou administração, por si só, pode alterar rapidamente. A transição global para a energia verde está prestes a aumentar drasticamente a procura por cobalto, lítio e terras raras — precisamente os minerais cuja capacidade de processamento se concentra no interior do império informal da China. Todas as potências médias detentoras desses recursos estão a caminhar para o mesmo conjunto de escolhas difíceis que a Austrália e o Brasil já começaram a enfrentar, e a maioria não terá a sorte estrutural específica da Austrália.

Existe também uma desvantagem específica das democracias que merece mais atenção do que aquela que recebe, e que se aplica igualmente em Brasília e em Canberra. Os governos eleitos funcionam em ciclos de três a quatro anos e enfrentam uma pressão constante para apresentar resultados económicos visíveis no presente. A infraestrutura do império informal — um porto de águas profundas, uma posição dominante na refinação — demora quinze anos ou mais a construir. Quando um governo eleito reconhece plenamente até que ponto as paredes se fecharam à sua volta, o betão, literalmente, já está seco. Isto não é um julgamento sobre a capacidade de discernimento de nenhum líder em particular. Trata-se de um desfasamento entre o calendário eleitoral e o calendário imperial, e todas as democracias exportadoras de matérias-primas partilham-no.

O Veredicto

A Austrália e o Brasil não são casos opostos de virtude e vício. São dois pontos na mesma curva, moldados pela mesma arquitetura de dependência e separados principalmente pelas matérias-primas que cada um detinha e pelas alianças e investimentos industriais que as gerações anteriores já tinham feito quando chegou a hora da prova. A vantagem da Austrália assenta num acidente geológico e numa estrutura de alianças que tem de ser continuamente mantida — não numa garantia permanente ou transferível contra pressões futuras mais calibradas, dirigidas a setores onde não detém tal influência. A posição do Brasil também não é fixa. Reconstruir a capacidade industrial e diversificar as suas relações comerciais exigiria o tipo de investimento sustentado, ao longo de várias décadas, que os ciclos eleitorais democráticos tornam genuinamente difícil de manter, no Brasil ou em qualquer outro lugar.

O que ambos os casos tornam inequivocamente claro é que o império informal não opera através da conquista. Opera através da acumulação paciente de influência estrutural — em portos, em refinarias, em contratos comerciais assinados anos antes de alguém perceber o padrão —, capaz de corroer a soberania de qualquer nação que não preste atenção suficiente, independentemente das intenções ou da determinação dessa nação. O espaço para a ambiguidade estratégica de que as potências médias outrora desfrutavam está a fechar-se para todas elas. A questão que todas as democracias exportadoras de recursos enfrentam agora — incluindo, sem dúvida, o Brasil e a Austrália, mas longe de serem as únicas — não é se acabarão por ser postas à prova. É se terão construído, bem antes de esse teste chegar, a influência estrutural e a margem política necessárias para escolher a sua própria resposta.

O livro «The Australian, Brazilian, and Chinese Dynamic: An Inquiry into the Evolving Global Order», escrito em coautoria com Kenneth Maxwell, é lançado esta semana.